本報記者 周瀟梟 北京報道
  預算法修正案草案四審稿正在十二屆全國人大常委會第十次會議審議當中。外界普遍認為,這次會議上最終通過的可能性很大。
  對於地方債,四審稿明確指出只有省級政府,在國務院批准的限額內,通過發行地方政府債券舉債,其他地方政府及部門不得以任何方式舉債。但是,四審稿相比三審稿增加了例外規定,允許在預算執行中增列赤字。
  多位接受21世紀經濟報道採訪的財稅專家認為,新預算法通過後,政府將不能通過銀行貸款、信托等方式舉債,為數眾多的政府投融資平臺也將受到影響。
  國家行政學院經濟學部教授馮俏彬對21世紀經濟報道記者表示,預算法對地方債務的規定重點在釐清政府與政府融資平臺的邊界,把兩者現在“父與子”的關係,變成平等的關係。未來政府舉債只能發行政府債券,而政府投融資平臺則變成市場主體,按市場規律運作。
  地方舉債權反覆
  對於地方政府是否能舉債,在財稅法學界爭議巨大。這也影響到預算法修訂進程,在前幾次審議中,一度出現反覆。
  1994年通過的現行預算法規定,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編製,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”
  但是,2008年國際金融危機爆發後,地方政府為拉動經濟增長,實施積極的財政政策,資金需求巨大。2009年,全國人大開始審議國務院代地方發債的方案。當年,財政代理地方發行了2000億債券,納入地方預算管理。
  但中央政府代地方發債使用者和借債方不對稱,存在風險。而且,地方政府融資平臺迅速膨脹,2011年6月份,審計署對地方政府性債務的報告首次發佈,截止到2010年底全國地方政府性債務餘額達到10.7萬億元。因此,要求給地方發債“開口子”的呼聲越來越強烈。
  2011年12月,預算法修訂的初審稿遞交給人大常委會審議,初審稿賦予地方政府舉債的權力。
  當年,部分省市首次試點自主發行地方政府債券,相比由中央政府代發,地方的自主權更大,但發債額度仍然由中央政府控制。
  但爭議並沒有平息。相對保守的一方認為若賦予地方舉債權,地方債務的規模將難以控制。
  這在2012年6月份上會的二審稿中得以體現,二審稿恢復了現行預算法的規定,明確指出地方政府“不列赤字”,“不得發行地方政府債券”。
  2013年底,十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對於地方債有如下表述:“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”,要“建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。
  事情又出現轉機。為貫徹上述決定精神,今年4月份上會的三審稿再次給地方發債開口子,但用語謹慎:“經國務院批准的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必須的建設投資的部分資金,可在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措”。
  四審稿基本延續了三審稿的規定,而且沒有再公開征求意見。這說明此前的分歧可能已經得到解決。
  8月25日,預算法修正案四審上會之日,全國人大法律委員會副主任委員安建表示,三審稿已經對地方政府債務管理作出了比較嚴格的規範,建議在此基礎上,為與中央批准的財稅體制改革總體方案做好銜接,對相關規定進一步完善。
  四審稿新變化
  相比三審稿,四審稿對地方舉債的規定多出了半句話——“除本法另有規定外”,這引起了外界的關註。
  這個例外條款體現在預算執行環節,四審稿規定:省級政府一般公共預算年度執行中出現短收,通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式仍不能實現收支平衡的,省政府報本級人代會或其常委會批准,可以增列赤字,報國務院財政部門備案,並應當在下一年度預算中予以彌補。
  馮俏彬表示,此處的增列赤字,跟政府舉債並不是同一回事。這是個資金管理的問題,年度預算執行中,在某個時點上預算支出進度快於收入進度,並不是什麼稀奇的事情,可以有很多方式加以解決,如中央國庫和地方國庫之間可以進行資金的調度。
  財政部財政科學研究所副所長劉尚希對21世紀經濟報道記者表示,地方預算不列赤字,是不允許“赤字預算”,預算編製要量入為出、收支平衡,但這個平衡不是追求每年都平衡,而是跨年度平衡。“增列赤字”,是承認“預算赤字”,但第二年要補上。
  在十八屆三中全會的決定中也提出了“建立跨年度預算平衡機制”的要求。
  目前的四審稿對地方舉債權的規定,由中央控制額度。對此,財稅學界仍有爭議。一些專家認為,仍由中央控制額度,使得中央在某種程度上承擔一定連帶責任。但也有很多業內人士認為,通過額度控制,是目前比較合適的方法。
  中國人民大學法學院教授朱大旗則認為,目前舉債主體中,市、縣級政府債務占大多數,但舉債主體卻僅限於省級政府,仍然存在一定的不匹配。
  融資平臺何去何從?
  相比於預算法對地方政府發行債券的規定,外界更關註的是四審稿對地方融資平臺的影響。
  今年,國務院轉發的《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中,明確指出要開明渠、堵暗道,建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制,分類納入預算管理。
  8月27日,樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十次會議上作《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》再次強調,將地方政府性債務分類納入預算管理,建立債務風險預警及應急處置機制。
  但對於地方債,尤其是融資平臺所舉借的地方債如何納入預算管理,目前方案並不明晰。
  據2013年全國債務審計報告,存量債務中,政府性債務的舉借主體包括政府部門和機構、融資平臺公司、事業單位、國有獨資或控股企業等。其中,政府負有償還責任的債務中,舉債規模最大的一個主體就是融資平臺公司,共舉債4.07萬億,占比達37%。2013年國家審計署審計的融資平臺公司達到7170個。
  對於存量債務,樓繼偉在這次會議上還提出,對高成本融資的存量債務,允許地方申請發行地方政府債券置換,降低利息負擔,優化期限結構。
  中國財稅法學會會長、北京大學法學院教授劉劍文對21世紀經濟報道記者表示,四審稿明確規定地方政府舉債,只有一種方式,那就是發行地方政府債券。預算法對地方政府舉債實行了非常嚴格的規定。
  對於舉債方式,據2013年全國債務審計報告,銀行貸款、BT、發行債券是政府負有償還責任債務的主要來源,分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67 億元。
  朱大旗表示,不允許地方政府以發行債券以外的方式融資,為的是隔離財政風險和金融風險。現在政府債務大量來自銀行貸款,借款期限又短,很容易造成風險的交叉感染。通過發行債券的方式,比較規範,也相對公開透明。
  劉劍文認為,新預算法生效後,現在的銀行貸款、政府投融資平臺等都是不合規的舉債方式。未來,政府投融資平臺該清理的要清理。
  其實,對於政府投融資平臺公司的清理工作一直在進行。2010年國務院下發《關於加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》中,曾明確表示,要對融資平臺公司分類管理、區別對待。並且要求,以主要依靠財政資金償還債務的平臺公司,今後不得再承擔融資任務,相關地方政府要在明確還債責任,落實還款措施後,對公司做出妥善處理。
  朱大旗表示,融資平臺要區別對待,那些按市場化運作,有正常盈利的,就變成普通企業;有些完全是政府越位,涉足競爭性行業的,應該被清理掉。 
  馮俏彬指出,未來,政府和融資平臺公司應該是平等的關係,政府自己主導的投資,需要資金的,只能通過發行債券;政府也可以發包,交給投融資公司,或其他市場主體。
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